中国法治现代化研究院扬中市委政法委踏着法治时代前行的鼓点，扬中市以率先打造中国平安建设示范区、法治建设先行区为目标，以法治平安建设为抓手，高标定位、高点谋划、高位推进，锐意创新，开拓进取，全面推进法治平安扬中建设系统工程，全力推动扬中法治平安建设由过程先行向水平领先转变，公众安全感、法治满意度和信访绩效考核镇江领先、位居全省前列，法治成为扬中区域发展核心竞争力的重要标志。 2010年扬中市被表彰为全国首批“法治县（市、区）创建工作先进集体”，2012年被省委、省政府命名为全省首批“法治建设示范县（市、区）”，2015年位列“全国县域经济最具创新力50强”第1名、“全国中小城市综合实力百强县（市）”第24位，初步形成了具有扬中特色的县域法治建设的“扬中经验”。2015年12月27日，镇江市委主要负责人要求“扬中社会治安、法治建设满意度位于全省前列，要总结经验，探索可复制、可操作的‘扬中经验’”。多年来法治平安扬中建设的实践探索带来了有益的启示，形成了具有县域特色的法治平安建设的基本经验。启示之一：县域法治建设必须坚持以规范权力为重点，让权力在制度轨道上运行依法决策是法治建设的前提。长期以来，扬中从本市经济社会发展实际出发，坚持依法决策，注重运用法治思维和法治方式推进改革发展，把权力关进法律制度的笼子，在法治的轨道上开展各项工作，这是扬中法治平安建设最大的特色亮点。一是建立健全依法决策机制。2004年7月，铁本事件后，扬中市委、市政府深刻反思总结工作，2005年8月在镇江率先制定市委工作规则和市委常委会议事决策规则，对常委会议事程序、决策表决、责任追究等进行明确的规定，并制定了重大决策征求意见、决策评价、决策失误责任追究等相关制度，率先出台了《扬中市人民政府重大行政决策程序规定》、《重大行政决策风险评估办法》等规定。在依法决策中推行“三个一”的独特做法，即：决策前一份合法性调研报告，决策中一张涉法一览表，决策后一份依法决策总结，形成了“决策前听证评估，决策中依法依规，决策后督查督办”的工作锁链。这一做法带动了领导干部法治理念的培养。“法治前置”的理念在领导干部中根植于心，全市形成了“三个凡是”的共识：凡是涉及市民利益的重大决策，全部依照议事决策程序进行；凡是重大行政行为的实施，全部征询政府法律顾问的意见；凡是重大事项、重要决策，全部进行决策风险评估。建立政府法律顾问制度，市政府成立法律顾问委员会，为市政府科学决策、依法行政提供理论支持和法律服务。 二是强化规范性文件监督管理，提升规范性文件法治化水平。坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，始终把规范性文件管理作为推进法治建设的一项基础性工作，坚持统一管理、全面规范，有效促进了规范性文件管理工作走上制度化、规范化轨道。出台《规范性文件制定程序规定》，每年还下发年度《制定规范性文件项目建议书》，严把“红头”文件出台关口，切实做到“逢文必审”。规定凡以市政府名义制定出台的规范性文件必须报送市政府法制机构审查把关，对市政府各部门和镇（街道、区）制定的规范性文件由内设法制机构进行审查把关，同时必须在规定时限内到市政府法制机构备案审查。三是完善重大决策合法性审查和风险评估制度。在重大事项决策中，扬中市委、市政府建立健全了重大决策、规范性文件合法性审查制度机制，规定提交市委常委会会议审议的党内规范性文件，由市委办公室组织相关机构进行合法性审查，未经合法性审查或者审查不合法的，不得提交会议研究。建立市委法律顾问工作制度，就有关重大事项决策进行法律咨询和论证。强化社会稳定风险评估，率先在镇江建立社会稳定风险评估机制，制定出台《关于实施重大行政决策风险评估的意见》、《关于建立重大行政决策事项社会稳定风险评估与合法性审查联动机制的意见》，凡是重大事项决策实施前，须严格按照规定进行风险评估，提交市委维稳领导小组把关。启示之二：县域法治建设必须牢牢抓住“关键少数”和“最大多数”，筑牢法治基础领导干部带头尊法学法守法用法，是社会公众尊法学法守法用法的前提条件，是全面推进依法治国迫切而现实的要求，对培育公众法律信仰具有重要的甚至是决定性的引领作用。扬中的法治建设始终紧紧抓住“关键少数”，以“关键少数”示范引领“最大多数”。这是扬中法治平安建设的关键环节。一是牢牢抓住领导干部这个“关键少数”，积极发挥示范引领作用。以考促学、以学促用，法治一直是领导干部任职、晋升、考核的重要依据，成为每个领导干部的必修课。严格落实党委（党组）中心组学法、政府常务会议会前学法或专题学法制度，重点学习《宪法》、基本法律、有关依法行政的法律法规、与本职工作相关的法律法规、有关预防和惩治职务犯罪的法律法规、党章党规等及典型案例。市委组织部、市委党校多年一以贯之坚持把领导干部学法列入每年的年度培训计划，在每期镇局级领导干部培训班均开设法律课程。市纪委、组织部、法制办对新上岗副科级以上领导干部进行法律法规廉政知识考试培训，把干部的学法考法与选人用人有机结合起来，形成鲜明的用人导向。建立领导干部培训档案，严格执行领导干部“5+X”学分考核，将领导干部每年落实学法考法、撰写学法体会等情况记入领导干部培训档案，作为考核检查的重要依据，健全干部考核评价体系。二是狠抓法治工作队伍建设。采取思想教育、内外监督、制度约束三者为一体的方式，加强法治工作队伍建设，不断夯实法治建设的根基。以活动促教育。司法部门通过开展“坚定理想信念，争做廉洁表率”、“人民法官为人民”、“向东营中院学习”、“五个一”等主题活动，切实加强了法治工作队伍的思想建设，增强了法治工作人员的公正执法意识。以监督促提高。一方面，全市推行执法监督巡视员制度，吸纳具有丰富业务知识和法律实务经验的老同志、律师、媒体记者等，对行政执法部门进行执法监督巡视，促进公正执法；另一方面，各行政执法部门采取召开座谈会、走访各界人士、发放测评表和征求意见表、公布监督信箱、与媒体联姻创办专刊等形式开门纳谏，认真接受社会各界的监督，广泛征求意见和建议，特别是公安部门开展的“大走访”活动，增强了执法工作的透明度和公信力，得到了社会各界的一致好评。三是紧紧抓住“最大多数”，着力提升人民群众法治意识，夯实法治扬中建设的群众基础。以增强法治宣传实效为主线，以法治文化建设为抓手， 以落实“谁执法谁普法，谁主管谁负责”的普法责任制为机制保障，以建设法治扬中为目标，针对不同群体，根据实际需要，着力加强法治宣传教育的工作理念和方式方法创新，增强普法的针对性、实效性，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。精准普法把脉群众法律需求。精准把握社会公众法律需求，将普法重心从“广撒网”转变为“精聚焦”，根据普法对象的年龄、知识层次、所处社会阶层以及关注的热点和重点等因素调整普法内容，分级分主题地进行法治教育。同时为更加贴近群众对法律的需求，进一步提升普法宣传的渗透力和感染力，着力构建“点单式”法治文艺宣传新模式。“智慧普法”打造“指尖普法”新模式，推动法治宣传服务提档升级。在加大有形化阵地建设的同时，充分发挥新媒体作用，组建以扬中普法网为核心、各部门普法专栏和民间普法博客参与的“网络普法联盟”，开通周末手机普法报，开辟扬中普法官方微信“扬中司法”，将丰富、多元、适口的普法产品搬到了网上和手机上，将深奥的法律理论“转译”成群众喜闻乐见的文字或影像，寓教于乐，让学法成为一种乐趣。加强普法志愿者队伍建设，为推动“法治扬中”建设提供坚强的基层法律保障。依托律师、法官、教师、法律服务工作者、治调主任、司法助理、大学生村官、应届大学毕业生、社会五老人员、社会贤达人士等在当地有威望、有地方工作经验、有相当法律素养的优秀资源，在全市6个镇(街道、区)79个村(社区)的每个村民小组各配备1名“法律明白人”，肩负起为广大市民进行法律咨询、人民调解、法治宣传的重任。同时在公安、法院、检察院、司法局、法制办、党校及市直相关部门抽调业务骨干组成了“法律六进”市普法讲师团，外选了省、市部分知名专家进入了讲师团队伍，实现了法律专业知识、志愿者组织网络的全覆盖，夯实了扬中的法治精神基座。启示之三：县域法治建设必须突出平安需求，努力把平安“易碎品”打造成“耐用品”平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生问题。没有平安，生活、创业、发展都无从谈起。扬中紧紧围绕平安这个老百姓最关注最迫切的需求，持续深化平安扬中建设。扬中的平安建设始终坚持专群结合、突出群防群治，不断加强群防群治队伍建设、机制建设和基础建设，努力构建“专群结合、群防群治”的社会治安防范体系，有效地提高了社会治安防范水平，推进了全市平安建设工作的深入开展。一是坚持专群队伍结合，构建大联防工作格局。充分发挥公安机关在维护社会稳定、加强社会治安防范中的主力军作用。大力推进警力下沉，实施社区和农村两大警务战略，在全市79个社区、村都设立了警务室，并选派工作能力强的干警到社区和农村警务室工作，充实一线防范专业力量。大力发展治安巡逻队伍、治安信息员、人民调解员、社会志愿者等不同形式的群防群治队伍，大力营造全民积极参与“平安扬中”建设的良好氛围。开展“红袖标工程”建设，组建红袖标队伍79支共1万余人，形成了具有扬中特色的5种巡逻模式。开展邻里守望、自守其门、自保其安活动，呈现出“治安防范大家来，处处都有红袖标”的景象，实现了警民良性互动。二是健全矛盾调处机制，积极构建大调解格局。经过长期努力，扬中形成了党政领导、部门参与、上下联动、优势互补的“大调解”格局和机制，建立了市、镇、村(社区)三级人民调解组织网络。发挥老同志、小组长、党代表、人大代表、政协委员等积极力量在调处矛盾纠纷中的作用。按照职业化、专业化标准，落实调解员星级管理、实行首席人民调解员制度、以奖代补等手段稳定强化基层调解员队伍，提升调解队伍专业水平。2012年探索建立个人调解工作室，发挥全国优秀法官朱沪生和全国优秀调解能手傅德纯的影响力，培植一批精品调解工作室。完善专业性、行业性调解组织建设，落实规范调解员派驻工作制度。完善调解联动机制，深化持续大调解格局。推广点调制，以镇区为主体公开调解员资源库信息。深化结对调解服务，律师、法律工作者、镇区司法所人员定期驻点，为一线调解提供专业指导，强化调解实战平台。三是完善信访工作机制，构筑大信访格局。扬中始终把信访工作作为加强社会管理、建设“平安扬中”、构建和谐社会的一项重要基础性工作，纳入全市改革发展稳定的大局来思考、谋划和推进，形成了“统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管”的大信访工作格局。建立健全市领导信访接待制度和包案制度，每周1名市领导到市信访接待中心接待群众来访，特别是党政主要领导长期坚持每月一次亲自接访。市四套班子领导定期分别深入到联系乡镇和部门开展下访活动。创新群众工作机制，在全省率先成立群众工作部，各镇（街、区）同步成立群众工作站（或群众工作中心），各村（社区）设立群众工作室，形成覆盖全市、三级联动的群众工作服务网络，并规范了市、镇、村三级综合服务平台建设。健全市、镇、村（社区）、组四级群众工作网络，按标准建立了专门的信访接待场所，建立了信访工作台账，并依托社区综合服务平台和群众工作部，将信访工作延伸到了基层，实现了“小事不出村（社区）、大事不出镇”的信访工作网络。进一步畅通信访举报渠道，及时协调化解基层矛盾，加强对村干部的监督管理，以及维护基层稳定的出发点，先后组建了村纪委、诉求代理工作室、民情访谈小组、信访信息员，切实发挥沟通联络、矛盾调处、监督检查、信访稳控的作用，努力打造农村基层组织维稳保廉工程。加大对非访、缠访、闹访现象的依法打击力度。建立“四个一”民情民意沟通体系，打通基层党员与群众之间的“最后一米”，即：“一家一档”，为每个农户建立家庭档案，实现鼠标一点、民情尽显；“一人一区”，建立党员干部包片责任区，实行包政策宣传、包任务落实、包联系群众、包安全生产、包社会稳定的“五包”责任制；“一户一卡”，通过发放党员干部联系卡，让群众发生矛盾、遇到困难时，第一时间想到党员、找到党员；“一组一员”，选取部分老党员担任民情信息员，及时主动掌握民情动态。四是织密全市“小天网”，构建科技大防控。为深入推进平安扬中建设，提升群众安全感、满意度，积极构筑良好的治安环境，扬中公安局狠抓立体化治安防控体系建设。在城区建设天网工程的基础上，狠抓农村小天网建设，多举措积极推进农村视频监控建设，全力推进具有扬中特色的现代技防城建设，打造扬中整岛智能巡防品牌。建成“视频监控实战应用平台”，逐步形成了覆盖全市、城乡一体、整体联动、全网运行的科技防控网，形成了多层次、全方位、全时空，集打防控于一体的社会治安大防控体系。扩大巡逻防范机制，按照“内核防区至外围防线”的总体布局，建立常态巡防机制。启示之四：县域法治建设必须以社会治理为载体，实现国家法治、村（居）民自治与社会共治良性互动围绕推动社区实现 “多元共治”，扬中坚持放手放权，充分调动社会和群众的积极性，初步形成了以基层党组织为核心，居民自治组织、社会组织、群团志愿组织积极参与的社区“多元共治”格局。这是扬中法治平安建设的时代元素。一是大力培育和发展社会组织，为社会成员提供多元共治的新途径。社会组织是现代社会治理的有效组织形式，能够最大限度地吸引社会各方力量自觉参与到社会治理中来。扬中按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路，制定出台了《关于加快推进全市社会组织培育发展的意见》，改革社会组织登记管理体制，放宽设立门槛，加大培育扶持力度，促进社会组织健康有序发展。截至2015年底，全市共登记民非和社团两类社会组织280家。开展“无讼社区”创建活动，从源头上预防和减少涉诉矛盾纠纷。二是深化基层民主法治建设，推进基层社会治理法治化。扬中注重加强基层民主法治建设，充分发挥村规民约重要作用，坚持村民自治、实行依法治村，从致力于“管人”到倾情于“治心”，有效维护了群众合法权益，成为推进法治平安建设的一抹亮色。推进基层民主法治建设。在镇江率先实施“党务村委四公开四统一”及村级民主听证，即党务、事务、财务、点题四大公开，内容、形式、时间、程序四个统一，全市各村（社区）均制定了《党务村务公开目录》，对群众关注的热点、焦点、疑点问题，特别是财务收支、工程建设、征地拆迁等全程公开，做到程序严格、时限明确、形式灵活，并同步引入民主听证制度，由群众决定公开议题，真正将党务村务公开由单向传递变为双向互动。率先在村村建起村民监督委员会、村（社区）纪委。所有村（社区）都成立了党群议事会，定期开展议事活动，确保重大事项符合群众意愿，避免因“一言堂”而导致的群众矛盾。设立群众“说事室”，有效保障了党员群众的知情权、参与权、决策权和监督权。三是推行“政社互动”模式，领跑社会治理创新。为进一步推进政府职能转变，规范基层公共事务管理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的要求，扬中制定出台《关于实行社区（村）公共事务准入开展“政社互动”工作的意见》，通过编制“居（村）委会协助政府部门工作事项目录”和“居（村）委会依法履职工作事项目录 ”，厘清行政权力与自治权利界限，大胆放权，建立了政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，使政府管理和基层群众自治相互配合、相得益彰。启示之五：县域法治建设必须突出责任主体，始终把法治建设的责任扛在肩上健全落实责任制是深化法治平安建设的主要抓手，也是巩固法治平安建设成果的重要保障。近年来，扬中在实践中不断探索，逐步建立一套科学合理、统一规范、客观公正、公开透明的法治建设考评体系，以考核为杠杆，抓落实，将法治建设“软任务”变成“硬指标”，撬动法治扬中建设，取得了良好成效。一是硬化考核责任。扬中将落实法治责任作为推进法治建设的关键，以法治建设考核倒逼法治责任层层落实。各乡镇、部门成立法治建设领导小组，由党委主要负责同志担任组长，充分履行推进法治建设第一责任人职责。法治扬中建设领导小组组长分别与各乡镇和市直部门主要负责同志签订法治建设责任书，各乡镇主要负责同志层层签订目标责任书，织密扎紧全市法治建设责任网，建立了党委统一领导、部门分工负责、群众广泛参与的法治工作推进机制。二是创新考核方式。市法治扬中建设领导小组牵头，组织考核组对各乡镇各部门法治建设情况进行实地检查考评，并结合市人大、市委政法委、市委法治办、市政府法制办、市司法局等单位平时掌握的情况，初步打分；另一方面，充分发挥群众参与法治建设考核评价的作用，邀请“两代表一委员”、法律专家学者、新闻媒体代表参与测评，最后综合各方评判，确定排位名次，保证考核结果公平公正。三是运用考核结果。近年来，扬中市坚持把法治建设作为领导班子和领导干部队伍建设的重要内容，纳入领导班子和领导干部履职尽责管理、任期目标责任制管理范畴，纳入实绩考核指标体系，把法治建设考核结果与领导班子的评先表优以及领导干部的职务任免、职级升降、交流任用、奖励惩处挂钩。一方面，强化正向激励，对法治建设考核排名靠前的先进乡镇和部门进行通报表彰；对善于运用法治思维和法治方式推动工作、依法办事能力强、法治建设绩效突出的干部，在相同条件下优先提拔重用。另一方面，实行反向约束，对法治建设考核排名靠后的地方和部门列为重点管理对象，纳入社会管理综合治理“一票否决”范畴；对缺乏法治能力和法治担当、考核排名靠后的干部，不得提拔重用，并按照召回问责管理办法处理。启示之六：县域法治建设必须以人为本，始终把百姓满意作为最高追求法治平安建设需要依靠群众，法治平安建设成果更要惠及群众。为民、惠民、利民、安民是法治平安建设的出发点和落脚点。扬中始终坚持把法治惠民利民作为法治平安建设的切入点，坚持以人为本，实行长效管理，让人民群众真正享受法治扬中建设成果、改革发展的成果，促进提高人民群众对法治建设满意度。一是紧扣群众需求开展法治实事惠民活动。长期以来，扬中坚持把社会管理领域中的热点、难点问题，作为开展“法治实事”活动的突破口，加强对人民群众反映强烈的执法办案、土地征用、房屋拆迁、食品安全、医疗卫生、教育收费、企业重组、社会保障、交通出行等群众最关心的领域的执法督察，依法整治重大食品安全事故以及违规用地、拖欠工资、违规排污、坑农害农等不法行为，切实为群众解难题、办实事、做好事。完善司法救助、法律援助、执行救助和社会救助的衔接机制，有效融合资源，确保弱势群体获得公正平等的法律服务和司法保障。在镇江市率先成立“青春护航站”，深化未成年刑事被害人物质和心理“1+1”双重救助机制，打响了“知心姐姐”品牌，先后获得全省“成长护航工程”示范项目、“未成年人思想道德建设工作十大品牌”、“文明礼仪十佳好社会妈妈”等荣誉。加强对社区服刑人员的管理，安置率和帮教率均为100%。二是社会保障传递法治的温度。目前，扬中已初步形成以城乡最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救济制度等保障困难群众基本生活为主，以临时困难救济、爱心结对帮扶、助学助医、慈善救助等多元化专项帮困救助为补充的社会保障和救助体系，全面保障了贫困群众的合法权益，使更多困难群众受益，在维护社会稳定、促进和谐发展等方面起到重要作用。这些探索创新的实践，都是围绕人民群众生产生活中的问题和困难，始终突出以人为本这个根本，充分体现了党的十八届四中全会《决定》的要求，“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点”，人民群众对法治平安的获得感日益提升。